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一、诉讼主体资格认定规则 （一）债务人资产属于国有资产且产权已划转划入方，该国有资产的处置、转让应由履行出资人职责的机构即国有资产划入方决定，资产划入方与案件执行有法律上的利害关系，对执行法院处置涉案资产提出执行异议主体适格 （二）债务人已被撤销且因转企改制已将其资产划转改造后企业，由改造后企业作为债务承担主体 （三）企业改制存在兼并重组、资产划拨等多种情形，债务人部分国有资产划转给新设公司，不足以认定债务人整体改制为新设公司 二、案件受理范围认定规则 （一）基础法律关系为金融借贷关系系平等民事主体之间的商事行为，并非国有资产的划转，属于我国民法所调整范围 （二）人民法院不应在相关国有资产管理部门确认国有资产的权属之前，对案涉国有资产的权属进行确认或者判令一方当事人履行变更该部分国有资产权属的相关手续 （三）因占有使用国家基本建设经营性基金而发生的借款关系引起的争议纠纷案件，不属于应由政府或所属国有资产管理部门处理的范围 （四）上级单位既作为行政管理机关又作为国有企业的出资人，债务人转让股权是执行出资人的决定，而非执行行政决定，属于民事行为 （五）国有资产划入方因划转而实际取得案涉房屋，这种划转行为应属行政行为，是不是真的存在不当之处，非民事诉讼审理范围 （六）被诉行政机关的批复系内部行政行为，不对外产生效力，不直接对债权人的合法权益产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受理范围 三、国有资产划转程序认定规则 （一）划转方无偿划转应当通知债权人，划出方应当依规制定债务处置、划转方案，接收方应当研究审议并形成书面决议 （二）国有企业改制方案和职工安置方案未经企业职工大会或职工代表大会审议通过，违反相关规定，损害社会公共利益 （三）被兼并企业职工已成为兼并企业的正式股东，真正的完成了各自的权益，案涉兼并协议不宜仅以未经职工大会表决通过为由确定无效 （四）国有资产划出方向划入方划转股权未约定对价，其实质是基于出资人的决定对国有资产进行划拨，故该股权划转行为不应当适用关于股权转让的规定 四、国有资产划转法律后果认定规则 （一）案涉债权债务关系形成于案涉资产无偿划转之前，并在无偿划转之后进入执行程序，因无偿划转行为导致被执行人的财产不足以清偿生效判决确定的债务，可以追加转入方为被执行人 （二）案涉兼并在履行中实际变更为企业控股式的兼并形式，国有资产划入方作为债务人控制股权的人仅以其出资为限承担相应的责任，债务人的债务依法应由其自行承担 （三）债务人在承担保证责任期间，将其持有的的股权无偿转让给受让人，侵犯了债权人的权利，受让人在其无偿受让股权所得价款范围内与债务人一同承担连带责任 （四）债务人无偿转让案涉财产，损害债权人利益，债权人有权行使撤销权
摘要：2020年12月23日最高人民法院对《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》做出修正，该规定对国有资产划转中属于民事纠纷案件的范围有明确规定，但国有资产划转在资产性质、主体、程序、责任上均有特殊规定，与普通的民商事纠纷存在不同，当事人各方易发生争议。本文通过对国有资产划转相关裁判文书的梳理，总结司法实践中对国有资产划转争议的裁判规则，对规范国有资产划转提供有益的参考。
（一）债务人资产属于国有资产且产权已划转划入方，该国有资产的处置、转让应由履行出资人职责的机构即国有资产划入方决定，资产划入方与案件执行有法律上的利害关系，对执行法院处置涉案资产提出执行异议主体适格。
茂名市茂商国有资产经营公司、中国信达资产管理股份有限公司广东省分公司借款合同纠纷，广东省高级人民法院(2019)粤执复48号。
根据茂办发[2003]24号《茂名市委办公室关于印发＜茂名市企业国有资产划转市属国有资产经营公司营运实施方案＞的通知》，被执行人茂名市纺织品公司名下的国有资产已划转茂名市茂商国有资产经营公司，由该司履行出资人的职责。茂名中院执行处置被执行人茂名市纺织品公司名下的房产，应由履行出资人职责的机构即茂名市茂商国有资产经营公司决定。茂名市茂商国有资产经营公司与本案执行有法律上的利害关系，其司对执行法院处置涉案房产提出执行异议，主体适格。
（二）债务人已被撤销且因转企改制已将其资产划转改造后企业，由改造后企业作为债务承担主体。
青海省交通控股集团有限公司、广东六达交通工程有限公司等建设工程项目施工合同纠纷，青海省高级人民法院(2023)青民申1190号。
本案审查的重点是省交控集团是否应为案涉债务的承担主体问题。2020年7月6日青海省委机构编制委员会青编委发（2020）44号《关于撤销省高速公路建设管理局和省公路建设管理局涉及机构编制调整事宜的通知》载明：“撤销青海省高等级公路建设管理局。”在省高管局已被撤销且省高管局因转企改制已将其现金及相关资产划转省交控集团，故认定省交控集团作为债务承担主体对省高管局的案涉债务承担给付责任。
（三）企业改制存在兼并重组、资产划拨等多种情形，债务人部分国有资产划转给新设公司，不足以认定债务人整体改制为新设公司。江苏国强资产管理有限公司与南京农垦产业（集团）有限公司清算责任纠纷，江苏省高级人民法院(2020)苏民申4072号。
农工商总公司于2001年11月20日改制为农垦公司，但企业改制存在兼并重组、资产划拨等多种情形，华博公司作为农工商总公司的子公司，其登记股东仍为农工商总公司，而非农垦公司。南京市财政局《关于对南京农垦产业（集团）有限公司国有资产授权经营实施方案的批复》系将农工商总公司部分国有资产划转给农垦公司，且授权管理名单并不包括华博公司，故国强公司主张农工商总公司整体改制为农垦公司，证据尚不充分。
（一）基础法律关系为金融借贷关系系平等民事主体之间的商事行为，并非国有资产的划转，属于我国民法所调整范围。
中国有色金属工业贸易集团公司、中国信达资产管理股份有限公司湖北省分公司金融借款合同纠纷，最高人民法院(2017)最高法民申2433号。
依据《最高人民法院关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理的批复》的规定，因政府及所属主管部门对企业国有资产调整、划拨过程中引起的相关国有企业之间的纠纷，应由政府或所属国有资产管理部门处理。对当事人提起的民事诉讼，人民法院不予受理。而本案系平等民事主体之间的商事行为，基础法律关系为金融借贷关系，并非国有资产的划转，属于我国民法所调整范围。
（二）人民法院不应在相关国有资产管理部门确认国有资产的权属之前，对案涉国有资产的权属进行确认或者判令一方当事人履行变更该部分国有资产权属的相关手续。
深圳市深发贸易有限公司与深圳市振业（集团）股份有限公司、爱克福得有限公司其他土地使用权纠纷，最高人民法院(2012)民申字第859号。
本案所涉景阳小区项目并未列入申请再审人深发公司为改制而评估的资产范围，而景阳小区项目权益属国有资产范围，涉及该项国有资产权属的变动应当由代表国家行使国有资产管理职能的深圳市国资局审批确定，人民法院不应在相关国有资产管理部门确认国有资产的权属之前，对涉及该部分国有资产的权属进行确认或者判令一方当事人履行变更该部分国有资产权属的相关手续。故在本案涉及的国有资产权属明确之前，申请再审人的起诉不属于人民法院受理案件的范围。
（三）因占有使用国家基本建设经营性基金而发生的借款关系引起的争议纠纷案件，不属于应由政府或所属国有资产管理部门处理的范围。
中国节能投资公司与峰峰集团有限公司借款合同纠纷，最高人民法院(2007)民二终字第19号。
本案纠纷性质是对因占有使用国家基本建设经营性基金而发生的借款关系引起的争议纠纷案件，而并非《关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》第一条所明确的因政府及其所属主管部门在对企业国有资产调整、划转过程中引起相关国有企业之间的纠纷，应由政府或所属国有资产管理部门处理，国有企业作为当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理的情形，亦不应直接适用国家国有资产管理局国资法规发《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》有关国有资产产权纠纷处理程序的规定。
（四）上级单位既作为行政管理机关又作为国有企业的出资人，债务人转让股权是执行出资人的决定，而非执行行政决定，属于民事行为。
国富发展有限公司、广州市隧道开发公司债权人撤销权纠纷，最高人民法院(2017)最高法民再93号。
市政园林局既作为行政管理机关负责市政园林方面的行政管理工作，又作为国有企业的出资人，履行出资人的职责。隧道公司转让股权是执行出资人的决定，而非执行行政决定。市政园林局的决定转让华南路桥公司投资权益的行为属于民事行为，应受合同法等民事法律规范调整，案涉股权转让性质并非国有企业执行行政机关行政指令的认定。
（五）国有资产划入方因划转而实际取得案涉房屋，这种划转行为应属行政行为，是不是真的存在不当之处，非民事诉讼审理范围。
长春市国有资本投资运营（集团）有限公司与东煤多种经营物资供销公司影城路经销部、长春市滨河物业开发有限责任公司案外人执行异议之诉，吉林省高级人民法院(2019)吉民终300号。
国司已占有使用的案涉房屋来源于热力公司经长春市人民政府国有资产监督管理委员会同意的资产划转，而热力公司系以以物抵债方式从滨河公司取得案涉房屋。结合国司提供的滨河公司与热力公司间以房抵债的相关证据，及房屋实际管控的事实，应认定虽然滨河公司与热力公司间以房屋抵债的手续并不完备，但国司系因划转而实际取得案涉房屋。这种划转行为应属行政行为，是不是真的存在不当之处，非民事诉讼审理范围。
（六）被诉行政机关的批复系内部行政行为，不对外产生效力，不直接对债权人的合法权益产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受理范围。
沈阳棋盘山文化产业集团有限公司与沈阳棋运建设工程有限公司、沈阳棋盘山文化产业集团有限公司纪念林分公司等建设工程项目施工合同纠纷，辽宁省高级人民法院(2018)辽民申4282号。
本案被诉的148号批复是现管理部门县水利局针对同一事项向三江县政府进行请示后，三江县政府对县水利局的批复；本案被诉的59号批复是县国资办向三江县政府就后续工作进行请示后，三江县政府对县国资办的批复，均系三江县政府对其职能部门的工作请示后所做的批复，并不对外送达；从内容上看，亦未直接设定风雨桥公司的权利和义务，而是确定由县国资办按程序办理。该两批复尚不具备最终的、对外的法律上的约束力，不属于可诉的行政行为。
（一）划转方无偿划转应当通知债权人，划出方应当依规制定债务处置、划转方案，接收方应当研究审议并形成书面决议。
吉林市中小企业信用担保集团有限公司、中国长城资产管理股份有限公司吉林省分公司侵权责任纠纷，最高人民法院(2017)最高法民终181号。
因华星公司资不抵债申请改制，吉林市国资委批复同意并向吉林市政府提出建议，将案涉股权无偿划入中小企业担保公司。按照有关规定法律明确规定，划转方无偿划转应当通知债权人，华星公司作为划出方应当依规制定债务处置、划转方案，中小企业担保公司作为接收方应当研究审议并形成书面决议。华星公司在资不抵债、濒临破产的情形下无偿划转案涉股权给他人，具有逃废债务的主观故意。中小企业担保公司配合华星公司逃废债务行为违反了法律和规范性文件规定，违背公序良俗，具有侵犯他人财产权的主观过错。
（二）国有企业改制方案和职工安置方案未经企业职工大会或职工代表大会审议通过，违反相关规定，损害社会公共利益。
郑金城与罗甸县国有资本营运有限责任公司、黔南州拍卖有限责任公司国有企业出售合同纠纷，最高人民法院(2013)民申字第959号。
因企业改制而出售企业资产应当在不损害职工权益等社会公共利益的前提下进行，《关于规范国有企业改制工作意见的通知》第一条第（九）项规定：“国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有的企业的方案，一定要提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。罗甸县水泥厂也先后召开职工大会、职工代表大会讨论改制方案和职工安置方案，但并无证据显示该改制方案和职工安置方案已经罗甸县水泥厂职工大会或职工代表大会审议通过。因此，罗甸县水泥厂改制违反上述规定，损害社会公共利益。
（三）被兼并企业职工已成为兼并企业的正式股东，真正的完成了各自的权益，案涉兼并协议不宜仅以未经职工大会表决通过为由确定无效。
莫方德等32人与德阳劳动防护用品实业公司企业兼并合同纠纷，最高人民法院(1999)经终字第234号。
本案兼并协议虽然签订之前未经过泰山公司职工大会表决通过，但事实上签订该协议符合泰山公司全体职工的利益，且绝大多数职工在兼并后，通过参与劳保公司的股份合作制改造，已成为劳保公司的正式股东，真正的完成了各自的财产权益和劳动权益，故本案兼并协议不宜仅以未经职工大会表决通过为由确定无效。
（四）国有资产划出方向划入方划转股权未约定对价，其实质是基于出资人的决定对国有资产进行划拨，故该股权划转行为不应当适用关于股权转让的规定。
天津鑫茂鑫风能源科技有限公司与甘肃汇能新能源技术发展有限责任公司、甘肃酒泉汇能风电开发有限责任公司股权转让纠纷，最高人民法院(2017)最高法民终205号。
甘肃鑫汇公司章程第十四条第三款规定，股东不得将股权无偿赠予他人，但根据国有资产无偿划拨规定的不在此限，且无偿划拨不适用关于股权转让的规定。本案甘肃汇能公司和酒泉汇能公司均系国有独资公司。甘肃电力集团召开党政联席会议，决定甘肃汇能公司将持有的甘肃鑫汇公司等股权转移至酒泉汇能公司，其后亦取得甘肃省国资委的同意。甘肃汇能公司向酒泉汇能公司划转股权亦未约定对价，其实质是基于甘肃电力集团的决定对国有资产进行划拨，故该股权划转行为不应当适用关于股权转让的规定。
（一）案涉债权债务关系形成于案涉资产无偿划转之前，并在无偿划转之后进入执行程序，因无偿划转行为导致被执行人的财产不足以清偿生效判决确定的债务，可以追加转入方为被执行人。
某合伙企业与某医药公司、某集团公司执行监督案，最高人民法院（2023）最高法执监438号。
另案生效裁判已确认被执行人的财产通过行政批复等方式无偿划转给第三人这一基本事实，在变更、追加该第三人为被执行人的审查程序中，除非有相反证据足以推翻该事实，执行法院即应予认定。案涉债权债务关系形成于案涉资产无偿划转之前，并在无偿划转之后进入执行程序，因被执行人无财产可供清偿执行法院作出终结本次执行程序裁定的，可以认定因无偿划转行为导致被执行人的财产不足以清偿生效判决确定的债务。执行法院可变更、追加该第三人为被执行人。
（二）案涉兼并在履行中实际变更为企业控股式的兼并形式，国有资产划入方作为债务人控制股权的人仅以其出资为限承担相应的责任，债务人的债务依法应由其自行承担。
本溪钢铁（集团）有限责任公司、张明宇等金融不良债权追偿纠纷，最高人民法院（2021）最高法民再291号。
本钢集团通过将对原大连耐火材料厂所欠板材款作为投资、评估后的净资产进行账务处理的债转股方式，将原大连耐火材料厂未经注销直接变更登记为大耐公司，控制股权的人变更为本钢集团。改制后的大耐公司吸收原大连耐火材料厂全部资产、占有使用其名下案涉划拨土地，改制前后企业仅发生企业股权变动，具有事实上的承继关系。据此，案涉《兼并协议书》在履行中实际变更为企业控股式的兼并形式，本钢集团作为控制股权的人仅以其出资为限承担相应的责任，大耐公司的债务依法应由其自行承担。
（三）债务人在承担保证责任期间，将其持有的的股权无偿转让给受让人，侵犯了债权人的权利，受让人在其无偿受让股权所得价款范围内与债务人一同承担连带责任。
抚宁县农村信用合作联社与抚宁县新兴包装材料厂、抚宁公有资产经营有限公司、秦皇岛远东石油炼化有限公司、第三人秦皇岛骊骅淀粉股份有限公司金融借款合同及保证合同纠纷，最高人民法院(2006)民二终字第236号。
新兴材料厂在承担保证责任期间，将其持有的骊骅公司的股权无偿转让给公有资产公司的行为，事实上造成了新兴材料厂对债权人进行担保的法人财产的减少。而且无论是新兴材料厂无偿转让资产，还是公有资产公司无偿受让并出售资产，均未对担保人新兴材料厂原有的债务做处理，也未征得债权人事先同意或者事后认可。该财产转让行为侵犯了债权人抚宁农信联社的权利，客观上造成了金融债权的落空，公有资产公司在其无偿受让并出售骊骅公司股权所得价款范围内与新兴材料厂一同承担连带责任。
广发银行股份有限公司南京分行、山东民生城市资产经营有限公司等债权人撤销权纠纷，山东省枣庄市中级人民法院(2022)鲁04民终1214号。
山东民生公司对徐州李堂矿业有限公司的债务负有连带担保责任，该公司将案涉争议土地使用权无偿转让给山东财汇公司，对广发银行南京分行造成了损害。案涉争议土地在地理位置上虽然位于枣庄市市中区东湖公园范围内，但土地用途仍为商服用地，且山东财汇公司也并非管理、持有枣庄市市中区东湖公园资产的单位，其无偿获取土地使用权的资产利益不能直接等同于社会公共利益。广发银行南京分行行使债权人撤销权，是根据法律规定对自身合法权利的维护，不存在滥用民事权利的行为，也并不必然会损害社会公共利益。
结语：本文通过对国有资产划转相关诉讼主体、案件受理范围、划转程序、法律后果等裁判规则的梳理，明确各方当事人在国有资产划转中的权利和义务，对解决各方争议具有积极的意义。为进一步规范国有资产划转行为，建议国有资产划转时注意以下几个方面：1.需经有权机构的批准，避免未经批准的划转被认定为无效。2.划转资产需依法评估并国有产权转让原则上应在产权交易场所公开进行，确定资产范围价值，避免国有资产流失的可能或被认定无效。3.国有资产划出方需通知债权人并制定债务处置方案，避免划转资产因损害债权人利益而在接收财产范围内承担连带或赔偿责任。4.在公司章程中明确约定国有股权划转不适用《公司法》关于股东优先购买权的规定，或在划转前取得另外的股东放弃优先购买权的书面声明。
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